一个偶然机会，走进秦巴腹地实地开展乡村应急建设进程有关问题的调研。在一个风和日丽的日子，带着探索、思考与期待，驱车前往秦巴山区乡村，在感受大自然赋予秦巴山区优美环境和清新气息同时，在弯曲回肠道路上领略大山的胸怀。这里群山毗连，峰峦叠嶂，危峰如林，千崖万壑，海拔落差大，道路崎岖险阻；河溪交错源远流长，地质结构复杂，森林茂密，物种丰厚，季节性区域区位特点明显，具有“十里不同天”之说。降水富饥差异明显，资源富有，自然赋予这里“鬼斧神工”之美。自然在打开“秀丽之门”，赋予绿水青山同时，美好的环境也带来了发展压力、责任与担当。这里经济发展相对陕西秦岭以北地区较缓，人口相对较少且聚散并存，可耕地和工业发展有限，国土资源功能区以限制和禁止性开发为主体，经济社会发展机遇与压力并存，挑战与发展共生。

2018年应急部门组建与改革以来，这一地区应急组织系统和体系建设与发展随之先后成立推进，并经过近几年的实践与探索不断走上规范化、制度化、标准化道路，体制机制初步建立和完善，自上而下机构与队伍等建设初具规模，主体业务涉及应急指挥、教育训练、风险监测与综合减灾、救援协调和预案管理、火灾防治、防汛抗旱等，统筹协调和集中统一组织安全生产、应急管理、消防等多个部门职责职能，形成了以县乡应急组织为主体，统筹乡村应急管理为基础的一线应急管理机制。突出县级指挥部前置作用，保证政令畅通、指挥有效，有效提升了业务运行质效，为地区经济社会稳定发展提供应急安全保障。

调研观察，山区乡村应急事业发展所面临的环境特点相对独特，值得分析研究。

一是自然资源条件复杂多样。1、地质状况复杂多样，突发性、易发性和偶发性自然灾害并存，如洪灾、滑坡、泥石流等。具有季节性、频发性、规模性等特性。2、森林植被茂密，生物多样性突出。植被生长对地质需求与结构性改变差异较大，易造成沙土、砂石、脆弱性石质等物理结构变化，对应急管理造成潜在危险风险和监测任务加大。如森林防火、塌方等。3、矿产资源开发利用中，事故与灾害预防与处突任务繁重。4、秦巴山区气候南北差异较大，腹地区位性、季节性降水量大且急，易造成自然灾害的形成。沟壑交错深度宽度各异，疏流泄洪等任务艰巨，风险成本较高。

二是应急建设持续推进。1、县级应急机构及组织体系相对健全。2、体制机制等建设相对完善，运行顺畅。3、应急管理设施设备持续增加，指挥中心平台、网络监测与通信、卫星通讯、移动通讯、指挥车辆等有所改善。4、办公室设施设备、网络通信等逐步改善。5、基本应急物资储备不断增加，维护管理与效益逐渐提升。6、综合性应急避难场所及保障建设正在建立实施。7、应急规划和责任体系初步建立，综合性利用与管护探索前行。8、乡村应急指挥调度系统及设施建设不断增强，实操性、便捷性和综合性效应发挥较好。9、应急管理监测与图式重点管控点，标示和使用较为熟悉，效果明显。

三是应急管理力量逐渐加强，两支队伍逐渐形成。1、以县级专业应急机构为中心，逐步构建以乡村委为重点的综合性应急体系，重点队伍以乡村干部及村组长为主体，鼓励推进志愿者队伍。2、以县乡部门职工为依托，带动党政机关、社会组织和民间团体等参与应急队伍建设发展已成雏形。

四是教育培训宣传不断深入。1、管理岗位应急教育培训不断加强，区位性应急适应性与认知逐步提高。2、技能性教育和宣传不断深入，各类应急手册、墙报、标语、广播、固定/移动网络、专业化APP投入与使用等宣传教育持续推进。3、季节性、行业性、综合性、专业性等教育不断深入并加大。4、宣传手段覆盖面不断扩大，从县到村组(集中居住区)云喇叭使用效果明显。

调研中，在感受山区县、乡（街办/镇）、村应急管理建设与发展进程所取得成效中，同时基于山区经济社会发展环境和条件，以及应急管理工作现状和特点，处于客观理性思考和观察，一些短板和问题应引起高度关注。

一是应急管理建设有待加快推进。1、缺乏长远区域区位性应急管理发展战略规划。2、县乡村应急管理所需设施设备相对短缺。如应急指挥专业技术通讯保障车辆、信号接收放大设备、便携式移动通信设备等，大中小型应对山洪、塌方、泥石流等设备。3、乡村应急避难场所的规划与建设不足。受人口居住聚散并存特点影响，紧急避险避难场所建设相对较少。伴随的场所建设所需的物资、经费、技术等相对匮乏。4、区域性大型应急物资储备基地或中心缺乏。区位性分布和网格储备点/站建设不足。5、应急物资储备供应相对不足。特别是抢险设施设备相对薄弱，大型抢险机械匮乏。6、村级应急管理组织规划与建设相对薄弱。7、缺少数据收集、分析研判和信息预警系统、综合指挥调度系统等系统性体系性数据管理机制。8、需加强应急基础设施建设，推进管理应急基础性、先导性、战略性、引领性产业健康发展，夯实应急事业基础支撑。

二是从业队伍严重不足。1、受编制限制，专职应急管理岗位从业人员严重不足。特别是乡镇村组缺乏具有专业管理应急队伍和组织。2、专业和兼职应急处突专业技术或技能人员缺乏。3、社会抢险救援力量及组织相对松散，人数和质量参差不齐，技术技能及身体健康条件差异明显，存在较大的不确定性。4、区域性抢险救援力量协作较慢，成本及不确定因素较多。主要受山区地理地质环境和条件限制。5、乡镇村社缺乏专职管理应急队伍和技能教育培训人员。

应急管理涉及国计民生的健康有序发展，事关人民对美好生活需求进程和质量，也是确保经济社会正常秩序维护的重要保障，迫切需要做好应急统筹规划，客观科学预防应对，妥善有效处置，加强日常监管，做到平日预防应急，急时科学有效应对。

一是构建区位性应急战略规划，建立和完善应急管理体系。1、要立足山区区域性区位自然地理环境、国土资源属性及规划、经济社会发展现状、财政供给状况，以及人口分布、自然资源资产和社会资产布局、气象、财政、交通等现实供给条件和能力，依据科学客观的对区位季节性、自然性、社会性等事故灾难、灾害或其他灾害事故研判和理性总结，按照应急管理灾害等级和分类处置原则，科学系统的构建分级分类分区位实时监控和修订调整的区位应急管理建设与发展性规划。2、突出体系构建。当前，急需加快完善以县为主体基础的应急救援体系建设。依据应急事务的自然性和社会性，统筹协调，有效解决好机构、编制、经费等问题，特别是涉及专兼职和社会应急组织机构与队伍建立和管理。3、研究和探索“两金一市”应急管理发展基金。即依法建立政府应急基金、社会应急救助基金、市场参与应急组织行为发展基金制度。

二是做好应急管理物资供应储备和维护。1、重视和满足山区县乡村或山区区域性应急物资供给需求，充分认识山区应急工作艰巨性、复杂性、综合性、社会性特点，夯实统一思想，集中供给，统筹布局，科学调配，战备结合，突出预防理念。2、科学研判，统筹建立区域性辐射较大的中心应急储备库或仓储中心，坚持区位调度优先，统筹山区应急物资储备点多面广和“胡椒面”现象，为应急物资供给提供健康性、积极性、集中性使用夯实基础。3、突出山区乡村应急特点，持续加大应急物资储备规模。依据山区乡村水灾、塌方、滑坡等灾害较多的特点，加大与灾害事故特点相适应的物资储备规模，如小型通信照明保障车辆、便捷式急救设施设备、生命探测仪器等。

三是加快应急管理体系信息化建设。加快提高信息技术在应急管理中应用能力与水平，推进应急事业从应急管理向管理应急转化（从事后抢险救援向事前预防和监测减灾方向转化发展），推进应急需求与信息技术融合、镶套、数据采集、存储等，推进全域全方位空、地、底立体式信息监测和传感体系建设；实施人工智能定点区域性监测、移动遥感模式卫星定位测量监测、实地测量监测、试验监测等地域自然性灾害的预防系统构建和应用；推进山区乡村重点区域区位地质环境抽样性灾害试验；深化气象、水利、交通、通信等技术平台融合建设；改造和完善政务信息一体化共享机制；加大单元作业和单兵作业可穿戴、便捷化、易操作的应急可视成像等预防和救灾应用系统投入。积极推进区域性灾害便携式临时信息传输和保障设施设备的投入和建设。同时，加快应急管理卫星通信体系构建和应用推进。加快推进应急管理数据算力技术研发与应用，提升监测、救援、减灾、物资投送等精度。

四是加大山区乡村应急队伍建设。依据山区区域性区位灾害预防和救援特点，科学研判队伍发展规划。要着眼应急工作的专业技术性、管理综合性、救援统一性等特点，在充分考虑当地经济社会发展水平和财政承受能力等基础上，加快应急队伍建设步伐。突出加强专业化应急队伍建设，在适度增加编制的基础上，统筹夯实区域应急资源，特别是涉及应急监测、督导、巡查、技术应用等专兼职人员，要及时有序征集、建库、备案等。要建立应急志愿者名录库，建档跟踪管理，并提供和共享有关权益。同时，设计和建立民间社团组织、志愿者、市场合作机构等管理负责部门，建立和出台相关人员管理制度。适度加大应急突出贡献人员奖励。

五是持续推进山区乡村应急教育宣传。要加强应急管理知识基础教育和基本技能训练。重点加大不同教育学年等级师生应急管理知识灌输和强化，适时开展应急演练，不断修订人本应急预案。坚持采用广播、电视、网络等有线无线信息传输手段，以及简便易懂的宣传册、画、标语等方法，根据不同季节、气象、滑坡、山洪等预警提示，迅速做好宣传引导，同时加大安全巡查监督，确保应急安全万无失一。

（作者系陕西统计科学研究所二级调研员、西安交通大学陕西经济发展研究中心委员）